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楼市观察|城中村改造必须净地出让 地块无人问津或成隐忧

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财新 社会
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一旦地块在出让过程中无人问津,前期拆迁的天量资金就会产生更多利息

财新网 超大特大城市即将开展新一轮的城中村改造。在 7 月 28 日召开的电视电话会议上,中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰称,城中村改造必须实行净地出让。

“净地” 是指政府已完成土地使用权收回和拆迁补偿工作,不存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施,亦无法律和经济纠纷的土地。在此基础上进行的土地出让称为 “净地出让”。

城中村改造必须净地出让,意味着地方政府将在城中村改造中扮演收储的重要角色。何立峰称,相关城市政府要切实履行主体责任。

这对珠三角是一个挑战。在历史上,珠三角的城中村改造以市场化动迁闻名全国。比如广州,在既往模式下,只要政府确定了城中村改造的范围,村集体就可以表决选出合作的企业,此后的拆迁、补偿、复建、融资等,均由合作企业主导完成,土地实施一二级市场联动。

如今广州需要探索全新的城中村改造模式。2023 年 3 月下旬,广州先后出台《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》及《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》(以下简称 “做地新政”),将城中村改造流程一分为二:先由指定的国企完成 “做地”,即对城中村改造的地块开展前期整理,完成从生地到熟地的工作后,交给土地储备中心入库;当土地进入二级市场后,其他企业方可通过招拍挂、投资合作等方式参与城中村改造。

然而,广州 “做地新政” 迟迟没有出台实施细则。多名业内人士告诉财新,广州 “做地” 流程尚有诸多细节暂未厘清。比如,地方政府应该何时向国企支付做地款项,各方的考虑并不相同。

“做地新政”明确提出,做地主体将采取自筹资金的方式,配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作,将 “生地” 做成“熟地”,并交由政府收储。

一名业内人士告诉介绍,根据经验,广州单个城中村改造项目的投资额通常会在 30 亿元至上百亿元不等,其中拆迁成本动辄数十亿元。“城中村改造只有补偿到位之后,村民才会允许拆房子。” 该人士称,这意味着做地主体必须先行垫付高额的拆迁成本,待土地入库后,再从地方政府获得相应的做地收入。

一名熟悉政策的人士称,广州之所以要引入国企 “做地”,且要求国企自筹资金,就是为了规避地方政府为整备土地而增加隐性负债的嫌疑。(详见财新网报道《楼市观察|推进城中村改造的难点在于资金筹措》)

“最理想的情况是,国企完成做地之后,政府马上可以把这块地卖出去,拿到土地出让金后立刻支付做地款项,这样地方政府就不需要去筹集资金。” 该人士称,但真实的土地市场也存在流拍。一旦地块在出让过程中无人问津,前期拆迁的天量资金就会产生更多利息。

金融机构亦对此高度关注。“我们丝毫不怀疑国企有实力支付资金的利息。” 一名熟悉广州城中村改造的银行界人士称,“然而一旦土地卖不出去,地方政府拖欠做地款项,这些国企就会很难在约定的时间拿出几十亿元来偿还本金。这对金融机构的负责人来说,意味着风险。”

该人士还称,在最近一两年里,由于楼市下行,北方某些城市城中村改造项目的地块的确流拍了。“城中村的位置越偏僻,土地流拍的概率就越大。” 该人士称。

这也意味着,各地需要慎重挑选城中村改造项目。7 月 21 日,国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。这次会议要求,各地要坚持稳中求进、积极稳妥,优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造,成熟一个推进一个,实施一项做成一项,真正把好事办好、实事办实。

何立峰在电视电话会议上说,城中村改造是一项复杂艰巨的系统工程,要从实际出发,采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造;要实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹,促进资金综合平衡、动态平衡。

他还说,从客观实际看,现阶段推进城中村改造困难大、矛盾多、情况复杂,要坚持问题导向和目标导向,以新思路、新方式破解城中村改造中账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人和产业怎么安置等难题,探索出一条新形势下城中村改造的新路子。

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近十年,居民部门的负债率大幅增加,已超过政府负债率。政府最好可以摆脱路径依赖,寻找提振经济的新举措。

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