过往，城中村改造工作普遍由各个省市自行部署推进。新一轮城中村改造由中央和国务院首先启动顶层布局
财新网 自 2023 年初起，中央高层多次喊话推进超大特大城市城中村改造。国家层面日前发布城中村改造具体工作要求，意在推进中央意见落地实施。当前经济内生动力不足、楼市持续下滑，市场普遍关注此举是否对楼市产生拉动作用。
7 月 24 日，中共中央政治局召开会议。会议重申，要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和 “平急两用” 公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。
此前的 7 月 21 日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》🔗。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措，要 “优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项”。
新一轮推动城中村改造的信号始于 2023 年初。4 月 28 日召开的中共中央政治局会议提出，要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和 “平急两用” 公共基础设施建设。
在 6 月初举行的第十四届陆家嘴论坛上，国家金融监督管理总局局长李云泽也提到，强化对投资的融资保障，支持超大特大城市城中村改造和 “平急两用” 公共基础设施等重大项目建设。
过往，城中村改造工作普遍由各个省市自行部署推进。新一轮城中村改造由中央和国务院首先启动顶层布局。
城中村拆建或解禁
一名接近官方的旧改人士告诉财新，城中村普遍存在基础设施配套不足、环境品质不高、安全隐患突出、社会治安较差等问题。过去两年，国内多个超大特大城市的城中村改造工作在推进中均遇到困境。疫情爆发之后，珠三角部分超大城市的城中村又出现多起疫情防控社会事件，引发中央高度重视。
“2022 年，国务院分管领导曾特地到广州等城市调研过城中村问题，他们认为城中村是城市发展中必须解决的一大痛点。” 上述接近官方的旧改人士透露。
各地实施城中村改造时，通常根据当地城市规划，主要采取拆除重建、微改造、微改造与拆除重建相结合等改造模式。“事实上，诸如广州、杭州、西安、青岛、上海、天津等超大特大城市，过去在城中村改造中更多以拆除重建模式为主。” 上述接近官方的旧改人士说。
2021 年 8 月，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（下称《通知》）。住建部要求，实施城市更新行动要避免过度房地产化的开发建设方式，严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，坚持 “留改拆” 并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能。
据财新了解，《通知》提及的城市更新主要针对老旧小区等改造，并不包括城中村改造。一家专注于旧改的深圳房企人士说，但《通知》落地后，超大特大城市的城中村拆除重建工作基本都停滞了，“今年以来，住建部相关领导在一些对外发言中开始提及允许部分城中村拆建”。
“这两年，房地产市场持续下行。中央和国家高层此时表态意味着对城中村拆建的态度有所松动。” 香港中文大学（深圳）人文社科学院教授陶然认为。
超大特大城市可借机优化供给体系
2014 年前后，楼市进入调整期。随后，2015 年至 2017 年间，国内曾掀起棚改货币化大潮。三四线楼市从中受益，量价齐涨，棚改货币化安置成为当地商品房销售的重要推动力。
不过，2018 年 10 月，国务院召开常务会议，明确提出要调整完善棚改货币化安置政策，商品房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。
此次中央高层力推城中村改造，恰逢楼市低迷已久，购房需求迟迟无法提振。业内普遍关注，新一轮城中村改造能否发挥类似作用，拉动楼市销售。
陶然告诉财新，上一轮棚改货币化安置主要集中在此前过度进行房地产开发建设的人口流出地城市，当地库存高企，地方政府通过货币化安置政策帮助地产行业 “去库存”。但这类城市后续难以吸引优势产业，经济发展缓慢，开发商趁着棚改契机消化完存量之后，不再在当地拿地。近几年，大部分三四线城市地方政府的偿债能力因此削弱。
而这轮城中村改造仅局限于超大特大城市。根据国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口达 1000 万以上的城市为超大城市，城区常住人口达 500 万以上 1000 万以下的城市为特大城市。
根据第七次全国人口普查数据，目前国内的超大城市共有七个，分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；特大城市共有 14 个，包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。
“真正要进行城中村改造的应该是人口流入的一二线城市。房地产萎靡至今，即使是人口流入的一、二线城市，房地产消费和投资信心也严重受挫，价格跌幅平均达到 20% 甚至更高。” 陶然认为，现在中央应着重考虑在人口流入地主要城市，尤其是一二线城市松绑限购、限价、限贷等调控政策，暂缓出台征收房地产税政策，采取多种措施恢复和稳定房地产市场信心。
“当一二线城市楼市趋稳后，每年在这类人口流入城市对存量 5% 至 10% 的城中村和老旧小区进行拆除重建，在后续 10 年至 20 年内改造完毕，当地政府可凭借盘活城市核心区位的存量土地获得较高土地出让金，同时增加城市中心的住房供给，保持房地产价格平稳。” 陶然说。
上述接近官方的旧改人士称，城中村改造若想拉动大量固定投资落地，扩大内需，必须通过部分拆除重建来实现。
他举例称，在珠三角区域的超大特大城市，城中村改造是土地供应的主要途径之一，“拆建会释放出很多保障房，微改造的房源也会纳入人才房保障房体系。这类超大特大城市在进行城中村改造后，原本以高价为主的商品房供给体系将会得到优化”。
不过，该人士同时提到，城中村改造的核心逻辑还在于算账。改造开发结束后，若楼市迟迟没有起色，无论是保障房还是商品房，房源仍然难以去化，市场主体参与城中村改造的意愿也无法提振。
总投资规模或在万亿元上下
民生证券发布于 7 月 23 日的研报指出，2019 年至 2021 年，国内城中村改造市场规模均超过 1 万亿元，2022 年回落至 6559.3 亿元。截至目前，21 个超大特大城市中，已有 10 个城市公布 “十四五” 规划期间城市更新预计投资额，合计约 4.68 万亿元。
民生证券以这两个维度估算，2023 年至 2025 年，21 个超大特大城市每年城中村改造的总投资规模或在 1 万亿元上下。
该研报同时提到，城中村改造并不意味着总量投资大规模扩张，在当下时点，这一政策只是尝试给房地产市场注入信心。而超大特大城市本身经济发达，改善城市硬件条件后，有利于进一步吸引人口、资源和生产要素流入，加剧未来区域间房地产市场分化。
值得关注的是，2015 年至 2018 年的棚改货币化安置主要依赖政策性金融工具。当时，央行创设 PSL（抵押补充贷款），为开发性金融支持棚改提供长期稳定、成本适当的贷款。
国家开发银行等政策性银行再向地方政府投放棚改专项贷款；地方政府以货币化安置名义向棚户区居民发放补偿款，并在拆迁卖地后偿还政策性银行借款。
此轮城中村改造的资金则更多来源于地方政府资金与民间资本。7 月 21 日的国务院常务会议指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和支持民间资本参与；各地政府也要多渠道筹措改造资金。
“现阶段，经济尚未全面恢复，消费信心不足，内循环难以实现，出于风险管控考虑，社会资本基本都处于观望状态。城中村改造若想进一步推动，起初政策性银行还是要提供大力度资金支持。” 上述接近官方的旧改人士提到。
他同时指出，超大特大城市的刚需、改善型需求依然存在，一旦楼市恢复正常流动性，社会资本必然投入城中村改造。
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